Los efectos de las reformas pensionales en Colombia

Sin lugar a dudas, esta reforma despierta inquietudes que difícilmente se pueden despejar sin tener una mirada sobre los antecedentes, los orígenes, las transformaciones, los resultados del sistema pensional y las características de las principales reformas que han tenido lugar.   

Como bien lo indica la Organización Internacional del Trabajo, OIT, hace 130 años fue en Alemania donde se implementó el primer programa de seguro social para la vejez como respuesta a los reclamos que hacía el creciente movimiento socialista para mejorar el bienestar de los trabajadores. Cinco décadas después, en Estados Unidos se aprobó la Ley de la Seguridad Social motivada por los estragos causados por la gran crisis de los años 30. Entre tanto, después de la primera guerra mundial en varios países se promovieron sistemas de seguros sociales que contaron con el apoyo de la recíen creada OIT y de la Asociación Internacional de la Seguridad Social. 

Ya en la década de los cuarenta, el Reino Unido creó un sistema unificado de seguridad social bajo las orientaciones del Plan  Beveridge, mientras que en Francia se constituyó un sistema nacional de seguridad social que pretendió cubrir a todos los ciudadanos. Con base en esos logros y con ocasión de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, las Naciones Unidas determinó que la seguridad social es un derecho esencial.

Fue en ese contexto global en el que Colombia emprendió el camino para construir el seguro pensional como un componente del sistema de seguridad social. En sus inicios, entre 1945 y 1946, se crearon dos regímenes, uno para empleados públicos administrado por cajas de previsión (una de orden nacional CAJANAL y otras de orden departamental y municipal, cerca de mil) y otro para los empleados del sector privado administrado por el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, ICSS. Durante las dos siguientes décadas de operación, el ICSS padeció de reiterados desbalances financieros debido a que las cotizaciones de los trabajadores y empleadores cubrían escasamente los costos de operación, y también por el incumplimiento del gobierno nacional para hacer sus aportes, teniendo en cuenta que el esquema de financiación y sostenibilidad financiera se basaba en un “sistema de triple contribución forzosa de los seguros”. Entre las medidas más importantes para equilibrar las finanzas se estableción, en 1966 por medio del Decreto 3041, la combinación de requisitos con respecto a la edad (55 años para las mujeres y 60 años para los hombres) y de tiempo de cotización (1,000 semanas) para tener una pensión de vejez. Con las reformas estructurales implementadas en la década de los noventa, se dio paso a una nueva estructura de la seguridad social. Para el caso de las pensiones, dos eventos le darían el rumbo que hoy conocemos. Por un lado, la Ley 50 de 1990 impulsó la flexibilización de la contratación laboral lo que condujo a una creciente informalidad y por lo tanto a una desvinculación de los trabajadores al sistema pensional. Por otro lado, la Ley 100 de 1993 abrió el camino para la operación de las Administradoras de Fondos de Pensiones, AFP, de naturaleza privada y eliminó la participación del Estado en las cotizaciones de los trabajadores del sector privado.

Posteriormente, se profundizaron esas reformas estructurales con la Ley 797 de 2003 que hizo ajustes paramétricos asociados a la edad (57 años para las mujeres y 62 años para los hombres), el número de semanas requeridas y de las tasa de reemplazo. Luego, con el Acto Legislativo 01 de 2005 se modificaron los regímenes especiales y exceptuados y se eliminaron los pactos y las convenciones colectivas en lo que tiene que ver con negociaciones pensionales.  Así, el sistema pensional quedó organizado por los regímenes contributivos de prima media y de ahorro individual, por un lado; y por los regímenes especiales de la Fuerza Pública y del Presidente de la República, por el otro.

Los efectos negativos de esas reformas estructurales hoy están madurando, entre los que se encuentran los riesgos de sostenibilidad financiera y la presión fiscal, pero el más preocupante es el de la baja cobertura lograda, tanto en la permanencia de los trabajadores que cotizan, así como de quienes logran obtener la pensión. La pobre dinámica de la cobertura pensional no ha permitido garantizar que las pensiones sean un derecho esencial, tal como se concibió originalmente. Es más, si se observa la operación y los resultados de los dos regímenes contributivos, se puede afirmar que el de prima media si es un sistema pensional, mientras que el privado, o de capitalización individual, es un sistema de ahorro obligatorio con fines pensionales en el que el individuo asume todos los riesgos, uno de ellos por ejemplo, el de no lograr reunir el monto mínimo requerido para obtener la pensión y otro, asociado a la rentabilidad de sus ahorros debido a las contingencias propias de la economía nacional y/o internacional, entre otros.

Las cifras muestran que hasta finales de 2017, cerca de 21,1 millones de personas se encontraban afiliadas en alguno de los dos regímenes contributivos, de ellas cerca de 14,6 millones (69% del total de afiliados) estaban en el régimen de ahorro individual y 6,4 millones estaban en el régimen de prima media. Sin embargo, ese volumen de afiliación contrasta con la cantidad de afiliados activos, es decir quienes hicieron aportes dentro del último semestre de la observación. Se estima que solo el 50% del total de afiliados estaban activos, lo que sugiere que si se mantienen así las cosas, por lo menos la mitad de los afiliados no podrá acumular la cantidad de semanas de cotización requeridas. En efecto, la precariedad del empleo genera bajos grados de densidad en las cotizaciones. Según el analista Sergio Clavijo, la relación PILA/PEA (Planilla Integrada de Liquidación de Aportes/Población Económicamente Activa) es de 43%, mientras que tan solo 26% de la PEA cotiza con densidades mayores a 70%, es decir 8 meses al año. Todo esto indica que mientras no se intervenga el mercado laboral para hacerlo formal y estable, las reformas pensionales seguramente serán estériles.

En cuanto a la cobertura pensional, varias estimaciones evidencian su pobre resultado. Según el Estudio Nacional de Salud, Bienestar y Envejecimiento, solamente 29,1% de la población mayor de 60 años recibe pensión; mientras que el BID en el Diagnóstico del Sistema Previsional Colombiano estima que el 37% de quienes tienen la edad requerida acceden a ese derecho. En una estimación más optimista, la OIT en el Informe Mundial sobre la Protección Social 2017-2019 indica que esa cobertura se ubica en 51% si se agregan los beneficiados del sistema contributivo, los regímenes exceptuados y programas de subsidios. De acuerdo con las proyecciones del BID, si no se interviene el estado de cosas en el mercado laboral y en el sistema pensional, esa cobertura se deteriorará progresivamente. 

Finalmente, el resultado general de la dinámica del sistema pensional colombiano, como consecuencia de las reformas ya mencionadas, presenta además una profunda asimetría financiera entre los dos regímenes contributivos. Para el analista Rodrigo Castillo, los fondos privados han acumulado cerca de 200 billones de pesos y tan solo pagan pensiones de 123 mil personas; mientras que Colpensiones le debe pagar a 1,27 millones de pensionados, lo que representa el 91% del total de los pensionados, dando lugar así al agotamiento de sus reservas. Tal asimetría se está profundizando gradualmente por la devolución de saldos (cercana al 68%) de las AFP, y por el traslado de afiliados próximos  a pensionarse hacia Colpensiones. 

*Autores: Alejandra Sánchez Vásquez, profesora asistente del departamento de matemáticas (asanchezva@unal.edu.co); Óscar Javier López Alfonso, profesor asistente del departamento de matemáticas (ojlopeza@unal.edu.co) y Carlos Murcia Linares, Investigador (carlosmurcialinares@gmail.com) 

 Grupo de Estudio en Seguridad Social. Maestría en Actuaría y Finanzas. UNAL".